Ваш регион: Санкт-Петербург 09:08 Мск 04.12.2016
Информационно-аналитический сервис
строительного сообщества
Публикации
23.04.2014

Вопрос об управлении развитием агломераций

Полная версия статьи доступна на сайте Института экономики города.

В том, что агломерационное управление [1] возможно уже сейчас - в рамках действующего законодательства - убеждает модель, отражающая простейший вариант такого управления (см. рисунок). Вопросы о том, что это за управление, почему оно необходимо и почему до сих пор не применяется в России, будут рассмотрены в данном тексте.

С недавнего времени обнаружил себя парадокс, существование которого остается за пределами внимания исследователей: на фоне оживления разнообразных и многочисленных дискуссий об агломерациях все более утверждаются в отношении их управления жесткие анти-агломерационные подходы. Управление происходит не так, как диктуют особенности самого объекта управления - агломерации, - но так, как хотят и могут в соответствии с их пристрастиями нынешние субъекты управления, устремления которых не согласуются с должным в отношении агломераций. В ситуации отсутствия понуждения к должному, неизбежно утверждается желаемое в виде предпочтений уже апробированного - "испытанных и надежных", но неадекватных для агломераций схем управления, которые начинают все более закрепляться законодательно и вытеснять должное из практики - упразднять зачатки правовых инструментов агломерационного управления. Такова в сжатом виде суть указанного парадокса. Попытаемся разобраться, почему происходящему неизбежно быть, как оно должно развертываться и в чем проявляться, а также чего следует ожидать в будущем в части законодательного и административного обеспечения процесса управления агломерациями.

Суть эффективного управления применительно к агломерациям может быть определена одним словом - взаимодействие. Если нет формализованного, то есть, закрепленного обязательствами взаимодействия публичных субъектов управления самостоятельными юрисдикциями, образующими некоторую функционально-пространственную целостность (агломерацию), то нет и не может быть агломерационного управления, нет оснований ожидать эффективного упорядочения в развитии такого образования, но зато есть основания ожидать неотвратимого нагромождения и роста давления нерешаемых проблем, становящихся все более неразрешимыми. Именно осознание того, что проблемы накапливаются и не решаются, возродило на новом витке интерес к теме агломераций. Но не к теме агломерационного управления. Это видно хотя бы потому, что на практике громко и агрессивно заявила о себе утверждаемая законодательно позиция решать проблемы "просто и быстро" - без взаимодействия, путем отторжения взаимодействия, то есть, негодными средствами. Эта позиция, утверждая свою мнимую правоту, ныне легко противостоит критике по двум причинам:

  1. по причине того, что последствия все равно наступят не скоро, и к тому времени по прошествии многих лет многое забудется, и уже некому будет зафиксировать тот факт, что причиной негативной ситуации, усугубленной в будущем, стала некогда с напором внедрявшаяся негодная система управления;
  2. по причине отсутствия ныне фактически самоупразднившегося института доказательной профессиональной критики того, что происходит. Сказанное, однако, не может помешать тому, чтобы впредь тема агломерационного управления научно осмысливалась бы так, как она того достойна.
В порядке предваряющего краткого ответа на поставленный в начале данного текста вопрос можно сказать, что анти-агломерационное управление (отвергающее взаимодействие) в пределах реально существующих агломераций - это неизбежный результат субъективных процессов в виде "естественной" эволюции законодательной и административной двойственности [2], непоследовательности и недальновидности, практикуемых законодателями и иными субъектами градоуправления. Более подробный ответ является в итоге рассмотрения того, как формируется связь между (1) внешними обстоятельствами и (2) внутренними преференциями субъектов градоуправления, принимающими тот, или иной способ управления (с разной степенью осознанности его необходимости), - связь, которая в конечном итоге материализуется в виде (3) конкретной модели управления. Детально проявления этой связи изложены в таблице 2, представленной в конце данного текста. Анализ отображенных на рисунке и в двух таблицах положений позволяет выделить главное.
  1. Утверждению моделей агломерационного управления на основе взаимодействия препятствует, в частности, распространенное предубеждение относительно того, что эффективное агломерационное управление, якобы, должно быть основано не на взаимодействии, но на суверенной власти единого и единственного субъекта управления. Чтобы такое управление стало возможным, необходимо создание из нескольких самостоятельных юрисдикций одной - в границах, повторяющих контуры агломерации. Для этого в федеральный закон, якобы, должны быть введены понятие "агломерация", а также процедуры ее создания и особого функционирования [3]. Ошибка, превращающая данную позицию в предубеждение, состоит в том, что у такого гипотетического закона не может быть самостоятельного предмета [4], поскольку нет, и не может быть особого порядка функционирования, кроме функционирования на основе общего порядка взаимодействия (с соседями и вышестоящим уровнем власти), - взаимодействия, которое не удастся упразднить, даже насильно создав "унитарную агломерацию" с тем, чтобы избежать взаимодействия по принципу "нет самостоятельных юрисдикций - не с кем взаимодействовать" [5].
  2. Действующее законодательство прямым образом не препятствует применению агломерационного управления, основанного на взаимодействии. Однако, такой вид управления ныне не практикуется, в том числе и по причине того, что некоторые последние новеллы федерального законодательства сужают сферу применения соответствующих управленческих моделей. Речь идет, в частности, о фактическом упразднении из Градостроительного кодекса Российской Федерации ранее в него введенного базового института добровольного совместного территориального планирования несколькими субъектами публичной власти [6]
  3. В рамках действующего законодательства основанное на взаимодействии агломерационное управление могло бы применяться по следующей простейшей схеме (см. рисунок), предусматривающей заключение Соглашения между соседними субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления - Соглашения, согласно которому:
    • совместно подготавливается и взаимно согласуется общая Концепция развития территории в границах региона-агломерации [7];
    • концепция используется как основание для подготовки технических заданий для документов территориального планирования [8];
    • проекты документов территориального планирования [9] перед утверждением согласуются всеми участниками Соглашения не только по предметам, определенным федеральным законодательством, но и на соответствие общей Концепции [10];
    • приведенные в соответствие с общей Концепцией документы территориального планирования транслируются в правила землепользования и застройки - в юридически значимые градостроительные регламенты, определяющие основу правового режима использования земельных участков и предъявляющие всем субъектам градостроительной деятельности как правовые гарантии, так и правовые запреты. Таким правовым способом Концепция защищается от "эрозии" со стороны волюнтаристских решений, принимаемых в том числе и под давлением землевладельцев-застройщиков, мало заинтересованных в соблюдении абстрактных для них градостроительных балансов, ограничений и запретов [11];
    • соглашением может определяться также и совместная подготовка планов реализации документов территориального планирования в части распределения обязательств и ответственности (в том числе и в отношении объемов финансового участия в инфраструктурных проектах).
    Результат: в масштабах региона-агломерации выдерживается баланс между объемами застройки и возможностями инфраструктуры (транспортной, инженерно-технической, социальной) - баланс, с позиции которого определяются, в частности, ограничения на избыточную застройку в отношении как предельных объемов, так и типологических характеристик застройки. Создаются правовые основания для обеспечения подлинно устойчивого развития региона-агломерации.

    Также нет формальных препятствий для привлечения Российской Федерации к взаимодействию. Одним из многих способов такого взаимодействия может быть, например, подготовка и направление предложений к схеме территориального планирования Российской Федерации применительно к соответствующему региону в части развития сети инфраструктурных объектов федерального значения [12].

  4. Модели взаимодействия ныне не используются вовсе, а используются исключительно модели фактического отвержения взаимодействия. Из последних в наибольшей степени распространены модели автономного градоуправления в пределах самостоятельных юрисдикций и модели в виде имитаций подлинных правовых схем взаимодействия, которые замещаются, например, подготовкой и реализацией (а) предложений о создании единого документа территориального планирования для нескольких публичных субъектов градоуправления - документа, неотвратимо создающего ситуацию, когда неясно, кто и за что будет отвечать; (б) предложений по включению в региональные нормативы градостроительного проектирования ограничений по этажности застройки с тем, чтобы не правовыми, но "силовыми методами" воздействовать на органы местного самоуправления при принятии ими соответствующих решений [13]; (в) предложений по введению дублирующего института согласования с региональной властью разрешений на строительство, выдаваемых органами местного самоуправления [14].
  5. Достойна особого рассмотрения модель унитарного градоуправления агломерацией с упразднением "лишних" юрисдикций и поглощением их одним субъектом градоуправления. Ныне в "чистом виде" такая модель также не применяется, поскольку это бы означало наличие юрисдикции управления, созданной специально в контурах агломерации как некоего целостного в функциональном отношении объекта управления. Но зато имеется пример установления иных контуров. Речь идет о феномене "присоединенных территорий" - о Москве в новых границах. То, что трудно поддается объяснению со стороны логики, отображающей закономерности построения формы целостного функционального объекта, каковым является агломерация, может быть относительно легко объяснено другой логикой - логикой системы управления.

Рассмотрение вопроса о специфической логике управления неожиданным и парадоксальным образом выявляет очевидную преемственность между системой градоуправления, практиковавшейся до 2010 года, и нынешней системой градоуправления в Москве. Эта преемственность обнаруживает себя следующим образом.

Имеется логическая последовательность трансляции в систему градоуправления мотиваций деятельности экономических субъектов и субъектов управления. В начале 1990-х годов Москва в силу ряда причин оказалась под прессом сильного давления спроса на жилье, в том числе извне - из других регионов России. На этот спрос должна была ответить тогдашняя система управления. Гипотетически могло быть два способа ответа - ответ на спрос либо в режиме "ручного управления", либо в режиме системного правового градорегулирования. Второй способ требовал времени, перестройки понимания и политической воли для создания системы правовых документов (генерального плана и, особенно, правил землепользования и застройки - документа "неведомого" в период социалистического градоуправления). Первый способ уже "был под рукой", поэтому он должен был победить - должно было произойти отвержение системы правового градорегулирования, что и произошло в действительности. Развертывание практики "ручного управления" неотвратимо должно было привести к следующим последствиям.

Должно было происходить и происходило: негласное отрицание пределов емкости территории Москвы для "потребления" нелимитированных объемов нового жилья; распространение "точечной застройки" при отсутствии должной координации с объемами и возможностями инфраструктуры; возникновение проблем, в том числе, проявившихся в приближении ситуации транспортного коллапса; неотвратимое наступление периода исчерпания возможности территории столицы принимать все новые и новые объемы нелимитированного строительства; неизбежная постановка вопроса о том, как обеспечить принятие новых объемов строительства, несмотря на исчерпание возможности их принимать, или иначе - как не допустить приостановку работы "армии строителей", не допустить регионального экономического и политического кризиса?

В логике практиковавшейся системы "ручного управления" должна была быть создана квази-правовая система, "позволявшая" строить где угодно, что угодно и когда угодно в неконтролируемых объемах. Поскольку это было необходимо, то такая квази-правовая система была создана в виде института "территорий реорганизации" - система, противоречащая федеральному законодательству, но зато "как бы позволяющая" изымать любую недвижимость в любом месте для нового строительства под ложным предлогом реализации государственных нужд [15].

Такой способ решения проблем требовал значительных объемов финансирования также из федерального бюджета, прежде всего для решения кризиса в транспортной сфере. Передача федеральных денег не могла произойти под рискованный с правовой и, соответственно, политической точки зрения "проект". Поэтому региональный административно-политический кризис был неизбежен - неизбежно должна была произойти "насильственная" смена главы региональной политической власти. Но пришедшая на смену старой новая региональная власть должна была решать все тот же ранее поставленный и неизбывный вопрос: как не допустить падения важнейшей для столицы экономической отрасли, не допустить утраты работы многотысячной армии строителей, то есть, как предоставить "фронт работ" - новые территории для строительства? Поэтому неизбежно должно было состояться упразднение одиозного квази-правового института "реорганизации территорий", а взамен - присоединение к Москве новых территорий для бесперебойного обеспечения нового "фронта работ" для строительных организаций. Последнее неизбежно повлекло принятие специально для присоединенных территорий "эксклюзивного" законодательства, "законно противоречащего" федеральному и создающего правовые основания для строительства чего угодно где угодно, в том числе коммерческого жилья на занятых участках со сносом объектов недвижимости, под предлогом государственных нужд [16].

То есть, и после 2010 года, и после прихода новых управленцев неизбежно должна была проявиться преемственность с практиковавшимися ранее методами управления, нацеленными не столько на упорядочение организации территории и улучшения качества среды проживания населения, сколько на обслуживание главным образом потребностей строительного комплекса. Неизбежно быть и тому, что отодвинутые в сторону как "менее важные" проблемы упорядочения организации территории в масштабах московской агломерации (каковая является совершенно иным объектом, не совпадающим с контурами присоединенных территорий) никуда не денутся, "не рассосутся", и со временем будут проявляться со все большей и большей силой и остротой. Очевидно, что несмотря на мнимое решение проблем Москвы за счет ее насильственной территориальной экспансии, не удастся управленцам отстранить от себя задачи вырабатывать и использовать на практике методы агломерационного градоуправления - методы, основанные не на декларациях и "эксклюзивном законодательстве", но на четких управленческих технологиях взаимодействия различных органов публичной власти различных юрисдикций.

В завершении данного текста должны быть даны ответы на три "простых" вопроса.

Вопрос первый: как ситуация с присоединенными к Москве территориями соотносится с проблемой управления развитием московской агломерации?

Ответ - никак не соотносится. Присоединением решались не проблемы взаимосогласованного сбалансированного развития территорий, но проблемы строительного комплекса в части предоставления ему дополнительного фронта работ.

Вопрос второй: почему в России не утверждается система агломерационного управления?

Ответ - потому что это "алгебра", а в ситуации неусвоенной "арифметики" (например, в виде рутинных форм управления через "понуждающие" правовые градостроительные регламенты) неизбежно должно отвергаться то, что сопряжено с добровольным ограничением свободы автономного управления, неподконтрольного со стороны соседних юрисдикций. Добровольное самоограничение не встраивается в наработанные схемы. Напротив, свобода автономного управления позволяет администрациям особо не напрягаться, а лишь плыть по течению, механистически идя навстречу любым потребностям и даже капризам строителей, особо их не ограничивая (благо отсутствуют ограничители в виде градостроительных регламентов, а их подготовка намеренно отодвигается по срокам все дальше и дальше в неопределенное будущее) [17].

Вопрос третий: какие события могут последовать в законодательном обеспечении агломерационного управления, основанного на взаимодействии?

Ответ - никакие события не последуют, поскольку нет нужды в специальном федеральном законе об агломерациях, который заведомо не имеет особого, своего собственного предмета правового регулирования. Агломерационное управление - это не область закона, но область административных действий, основанных на четких формализованных технологиях и публичном предъявлении взаимных обязательств. Надо просто учиться управлять, используя действующее законодательство. В лучшем случае можно было бы ожидать возвращения в Градостроительный кодекс Российской Федерации необоснованно упраздненного института добровольного совместного территориального планирования [18]. В худшем - продолжение процесса эрозии имеющихся правовых институтов в виде их замещений и утверждения суррогатных схем (один документ на несколько публичных субъектов управления, замещение региональными нормативами градостроительного проектирования муниципальных правил землепользования и застройки и проч., и проч.).

Остается лишь надежда на инициативные примеры, которые, возможно, будут явлены заинтересованными и энергичными субъектами управления нового типа. Надежда на то, что кем-нибудь, когда-нибудь в ближайшем или отдаленном будущем будет использована имеющаяся в рамках действующего законодательства возможность для активных региональных и муниципальных органов власти - возможность организовать в инициативном порядке основанное на взаимодействии агломерационное управление применительно к соответствующим территориям по схеме, представленной в данном тексте и всего лишь воспроизводящей управленческий "велосипед", давно всем известный, но еще не в нашем отечестве.

Рисунок. Простейшая модель агломерационного управления.

Вариант взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления [19]

1cd2693622e362e87bcdeb26b27d42bd.png

Сноски:

[1] Предлагаемый текст является полной версией того текста, который в сокращенном виде был представлен в материалах третьего Московского Урбанистического Форума, состоявшегося 5-7 декабря 2013 года.

[2] Имеется в виду сомнительная свобода выбора между (а) системными действиями, основанными на применении институтов градостроительного проектирования, и (б) анти-системными действиями, принимаемыми на основе института "предварительного согласования мест размещения объектов строительства". Более подробно об этом см., например, раздел 6.1 в книге Э.К. Трутнев (рук.). Градорегулирование: основы регулирования градостроительной деятельности в условиях рынка недвижимости. - М.: Фонд "Институт экономики города", 2008. - 296 с., а также на сайте: http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=9&mat_id=440&page_id=14399.

[3] Проект закона об агломерациях подготавливается в Минрегионе. Соответствующие предложения также содержатся в работе, выполненной в рамках Международного конкурса на концепцию развития Московской агломерации.

[4] Если только этот предмет не создать искусственно - вопреки правовой логике.

[5] На самом деле насильственное создание агломерации теряет смысл не только по причине того, что взаимодействие невозможно упразднить, но также и по причине неустранимой подвижности, изменчивости границ и их "множественности", определяемых разнообразными функциональными признаками - нестабильностью агломерации.

[6] Ныне добровольность заменена процедурной схемой, при которой вышестоящий уровень власти самостоятельно (не совместно с другими органами власти) подготавливает и утверждает свой документ территориального планирования, а затем понуждает муниципалитеты к "совместному" территориальному планированию, от которого последние не имеют права отказаться, и которым фактически вменено в обязанность доделывать то, что не доделал вышестоящий уровень власти при автономном территориальном планировании. См. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации в части института территориального планирования на сайте Института экономики города. URL:http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=9&mat_id=440&page_id=14399

[7] Концепция подготавливается как научно-исследовательская работа, предшествующая разработке документов территориального планирования, а также предложений о внесении в них изменений, и в дальнейшем используется как материалы по обоснованию таких документов. Имеется широкий спектр вариантов в отношении административно-технологических аспектов подготовки Концепции. Во всех случаях обеспечивать подготовку концепции должна рабочая группа (комиссия) из ответственных представителей всех участников Соглашения. Разработчик Концепции может быть представлен одним лицом, либо несколькими лицами. Описание технологии делегирования полномочий и проведения конкурса на размещение государственного, муниципального заказа - см. вопрос 16.2 в книге Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Экзамен, 2008, а также на сайте Института экономики города.

[8] Технические задания должны согласовываться рабочей группой (комиссией) из ответственных представителей всех участников Соглашения.

[9] Имеется широкий спектр вариантов в отношении количества разработчиков документов территориального планирования: от одного исполнителя, подготавливающего все документы территориального планирования на основе общей Концепции (см. сноску 7), до нескольких исполнителей, каждый из которых подготавливает свой документ. Во всех случаях разработка осуществляется во взаимодействии и под контролем рабочей группы (комиссии) из ответственных представителей всех участников Соглашения.

[10] Согласование осуществляет высшее лицо исполнительной власти каждого участника Соглашения. Предметом согласования являются не только положения, определенные Градостроительным кодексом Российской Федерации, но и положения, определенные Соглашением (в частности, относительно ограничений и запретов, обусловленных необходимостью воспрепятствовать несбалансированному развитию региона в части нарушения равновесия между объемами застройки и инфраструктурой). В соответствии с Соглашением никакой проект документа территориального планирования не подлежит представлению на утверждение, если отсутствует положительное заключение хотя бы одного участника Соглашения. То есть, соблюдается "право вето".

[11] См., например, в "Библиотеке ответов на вопросы о градостроительной деятельности" вопрос [47] о том, что такое "физиология" строительства и почему она должна упразднять разумение градоустройства?, сайт Института экономики города: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=933

[12] Несмотря на отсутствие прямых формальных препятствий для указанного взаимодействия, его реализация все же может быть осложнена по причине введения посредством № 41-ФЗ новелл в Градостроительный кодекс Российской Федерации - новелл, согласно которым фактически упразднен институт добровольного совместного территориального планирования.

[13] Противоправность таких предложений состоит в том, что установление ограничений по этажности - это полномочие органов местного самоуправления, реализуемое посредством установления градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки. Если субъект Российской Федерации устанавливает такие ограничения, то происходит превышение полномочий - нарушение федерального законодательства. Кроме этого происходит замещение системного регулирования - нарушается технологическая связь между территориальным планированием (осуществляемым во взаимодействии - см. рисунок) и градостроительным зонированием. Ложные представления о разумной технологии подавляют право, что не может не иметь негативных последствий для системы управления и для управляемого объекта.

[14] См. Библиотека ответов на вопросы о градостроительной деятельности. Вопрос (49) о том, как посредством псевдо-нормирования обеспечить персональную свободу должностных лиц от законодательства в процессе практического градоуправления? (О проекте нормативов градостроительного проектирования Московской области), сайт Института экономики города: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=943

[15] Подробно на эту тему см.: Э.К. Трутнев. Логика развертывания системы правового градоуправления Москвы: чем опасно и чем полезно прошлое для будущего // Журнал "Проект Россия". № 62. 2011. С. 149-156; Москва: "территории реорганизации" - территории вне закона: о противоправных новеллах московского законодательства. На сайте Института экономики города: http://www.urbaneconomics.ru//texts.php?folder_id=80&mat_id=444&page_id=11984

[16] См. Библиотека ответов на вопросы о градостроительной деятельности. Вопрос [41] о правовых особенностях созданной посредством № 43-ФЗ эксклюзивной системы градорегулирования на территориях, присоединенных к Москве. Сайт Института экономики города, URL: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=923

[17] См., например, " Библиотека ответов на вопросы о градостроительной деятельности", вопрос [48] о том, как возникают ложные представления о ситуации в строительстве и как они "помогают решать" проблему упразднения реально существующих административных барьеров. Сайт Института экономики города, URL: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=923

[18] Но это слабая надежда, в том числе и по причине того, что еще не пришло осознание допущенной федеральным законодателем ошибки, а также по причине отсутствия прецедентов в виде желания реально использовать на практике институт добровольного совместного территориального планирования, в том числе и в Московском регионе.

[19] Это самый простой вариант взаимодействия. Помимо этого варианта возможны более сложные варианты взаимодействия, осуществляемые и на уровне органов представительной власти, и на уровне органов исполнительной власти. Такие более сложные варианты могут быть и более эффективными, поскольку повышается правовой статус и самого Соглашения и обязательств, на его основе принимаемых (например, в части взаимных бюджетных обязательств применительно к совместно осуществляемым инфраструктурным проектам).

  0
  2315
Темы
Актуально
Обновляем внешний вид дома или квартиры: кладем декоративный камень
25.11 Обновляем внешний вид дома или квартиры: кладем декоративный камень
Отделка декоративной каменной плиткой сегодня становится популярным способом декора. Вот ряд советов по правильному применению этого материала.
 
  2502
Дом с мансардой. Особенности проектирования и строительства
25.11 Дом с мансардой. Особенности проектирования и строительства
Рассмотрим совместно с профессионалом основные нюансы возведения загородного дома с мансардой и выслушаем его рекомендации.
 
  3025