Ваш регион: Санкт-Петербург 07:37 Мск 03.12.2016
Информационно-аналитический сервис
строительного сообщества
Публикации
23.04.2014

Вопрос о новых ошибочных идеях по изменению Градостроительного кодекса Российской Федерации, на сей раз в отношении института планировки территории

Эти идеи можно обнаружить, познакомившись на сайте с законопроектом, подготовленным Министерством регионального развития [1] во исполнение пунктов 4 и 12 плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства РФ от 29.07.2013 № 1336-р.

Восточная мудрость гласит: "однажды совершивший логическую ошибку и ее не исправивший, обрекает себя на порождение новых ошибок, уже не замечая их и не останавливаясь". Эта поговорка на редкость точно характеризует ситуацию после принятия в марте 2011 года № 41-ФЗ, посредством которого были совершены грубые логические и содержательные ошибки по изменению института территориального планирования, что было неопровержимо доказано в отношении ущербности введенных правовых норм [2].

Новый законопроект о планировке территории, не видя предшествующих ошибок федерального законодательства и уже опираясь на эти ошибки, активизирует процесс порождения новых ошибок.

Законопроектом продолжается и доводится до логического (точнее, анти-логического) завершения деструктивная линия на изменение законодательства о градостроительной деятельности в сторону его мнимого упрощения в сочетании с введением мнимо отсутствующего - дублирующего и ненужного.

Законопроектом вводятся три группы главных правовых новелл:

  1. вводятся (предположительно) дополнительные понятия "планировочная структура", "элемент планировочной структуры" и вводится (предположительно) дополнительная карта в генеральный план - "карта планировочной структуры";
  2. вводится (предположительно) дополнительный институт установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки - создаётся как бы новый институт, который предлагается использовать параллельно с существующим институтом градостроительного (территориального) зонирования;
  3. уменьшается количество видов документации по планировке территории, из соответствующей главы исключается статья о градостроительных планах земельных участков и переводится в главу об информационном обеспечении градостроительной деятельности, вводится обязательность проведения инженерных изысканий при подготовке всех видов документации по планировке территории.

Анализ неопровержимо свидетельствует, что законопроект в соответствующей части противоречит Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), создает противоречия между отдельными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), содержит смысловые ошибки и внутренние логические противоречия, что в совокупности делает невозможным принятие законопроекта в качестве планируемых усовершенствований законодательства.

Это утверждение основано на приводимых ниже доказательствах, которые специально представлены развернуто с тем намерением, чтобы новое поколение урбанистов получило возможность воспринимать присущую правовому градорегулированию устойчивую логику мышления (не зависящую от предвзятых предпочтений лиц, считающих себя знатоками профессиональных технологий) - в том числе, с использованием примеров ошибочного мышления. В этом отношении даже ошибочный законопроект полезен: на ошибках необходимо учиться.

1. Первая группа новелл: введение (предположительное) дополнительных понятий "планировочная структура", "элемент планировочной структуры", введение (предположительное) дополнительной карты в генеральный план - "карты планировочной структуры".

1.1. Вопрос о том, как определяет законопроект и определяет ли понятие "планировочная структура"?

Предъявленная в законопроекте логическая схема определения понятия "планировочная структура" такова:

  1. "планировочная структура" определяется как совокупность "элементов планировочной структуры" [3];
  2. в свою очередь "элементы планировочной структуры" определяются путем:
    • поименования в виде примеров из "открытого" перечня некоторых территорий, причисляемых к указанным элементам, с указанием на наличие "иных элементов" без указания классификационных признаков для причисления к таким элементам одних территорий и не признания такими элементами других территорий [4];
    • переадресования права устанавливать виды элементов планировочной структуры (применительно к которым закон не установил классификационных признаков и "не закрыл" перечень примеров) уполномоченному федеральному органу исполнительной власти [5].

Представленное в законопроекте определение должно быть оценено с двух позиций - формально-юридической и содержательной.

Оценка даваемого законопроектом определения с формально-юридической точки зрения:

  1. согласно требованиям логики не может считаться определением то, что не дает возможности сделать непротиворечивое разграничение между тем, что следует относить к определяемому, и тем, что не должно быть относимым к определяемому. Законопроект не дает возможности для указанного разграничения;
  2. согласно незыблемым принципам устройства законодательства существует самоочевидное разграничение между предназначением закона и предназначением функций уполномоченных органов: закон - это определение сущностных областей деятельности и принципов их регулирования, а функции уполномоченных органов - это решение технологических вопросов без выхода за установленные законом рамки. Уполномоченные органы не могут замещать закон - не могут его "дописывать и доделывать", поскольку закон должен быть необходимым и достаточным в отношении правовых определений. Однако, то, что предлагает законопроект, является именно таким замещением. Очевидно, что это недопустимо как по формально-юридическим основаниям, так и по последствиям деструктивного характера для дальнейшего развития законодательства и практики правоприменения;
  3. в силу первого и второго положений является очевидным, что законопроект не содержит базового определения, то есть, с самого начала вводит неопределенность, которая лишает законопроект твердого основания. Не упраздняет созданной законопроектом неопределенности и декларируемая норма о том, что планировочная структура, якобы, определяется генеральным планом [6], поскольку нет и не может быть никакой возможности значимо в юридическом смысле определить на карте то, что не имеет определения.
Таким образом, законопроект не содержит ни определения понятия "планировочная структура", ни определения понятия "элемент планировочной структуры", то есть, не содержит определения того, на чем должна была бы строиться концептуальная основа законопроекта. Очевидно, что отсутствие логической основы у законопроекта не может дать возможности непротиворечиво выстраивать его последующие положения, что и подтверждается результатами дальнейшего анализа (см. ниже).

Оценка даваемого законопроектом определения с содержательной точки зрения.

Поскольку законопроект не дат формально-юридического определения того, что является "планировочной структурой", и что является "элементом планировочной структуры", то эти определения необходимо сформировать содержательно путем поиска (в том числе, в тексте законопроекта) ответов на главные вопросы.

Например, вопрос такой: должна ли планировочная структура распространяться на всю территорию города (городского округа), или не должна?

Если предположить, что не должна, то придется допустить, что некие территории выпадают, не являются принадлежностью планировочной структуры. Значит, в пределах одной территории есть "структура", и есть "не структура". Очевидно, что планировочная структура должна распространяться на всю территорию и должна формироваться из разных видов элементов планировочной структуры, которые в совокупности распространяются на всю территорию города. Однако, законопроектом утверждается противоположная, неверная позиция. Это следует из части 1 статьи 42 ГрК РФ в редакции законопроекта - той части, где неверно утверждается то, что территории общего пользования, включая улично-дорожную сеть, не являются элементами планировочной структуры [7]. То есть, формальным способом в статус законодательного положения возводится содержательно неверная и логически противоречивая ситуация, согласно которой, то, что образовалось (кварталы, микрорайоны), относится к структуре, а то, посредством чего структура образована (улично-дорожная сеть), не относится к структуре.

Таким образом, законопроект не только не содержит формально-юридических определений понятий "планировочная структура", "элементы планировочной структуры" (см. выше), но и ошибочно трактует эти понятия, что не может не сказаться деструктивно на практике управления.

1.2. Вопрос о том, может ли иметь самостоятельный предмет утверждения законопроектом вводимая (предположительно вводимая) дополнительная для генерального плана "карта планировочной структуры" [8]?

Законопроект исходит из предположения о том, что дополнительно вводимое ныне отсутствует. Так ли это? Что имеется на самом деле в правовом смысле? Существуют ли юридические и смысловые основания для введения дополнения: есть ли предлагаемому дополнению возможность что-либо дополнить?

Законопроект исходит из предположения, что в действующей редакции ГрК РФ отсутствуют позиции, которые должны быть в генеральном плане в отношении планировочной структуры.

Необходимо разобраться, соответствует ли правовой действительности предположение, на котором базируется законопроект, которое является отправной точкой для развертывания концепции законопроекта, его идеологии.

Очевидно, что законопроектом предлагаемая к определению генеральным планом совокупность элементов планировочной структуры [9] не может определяться иначе, как только путем установления соответствующих границ на карте, поскольку карта без границ - это абсурд. Это с одной стороны. Но с другой стороны, согласно законопроекту границы элементов планировочной структуры, помимо генерального плана, устанавливаются также и проектами планировки посредством определения красных линий и границ зон планируемого размещения объектов [10].

Получается, что согласно законопроекту границы планировочной структуры необходимо определять два раза - на этапе территориального планирования и на этапе планировки территории. Очевидно, что в силу правовой логики два раза в двух разных документах одинаковые границы утверждаться не могут. Это могут быть только разные границы по одному и тому же поводу - по поводу планировочной структуры: одни границы - для генерального плана, другие границы - для проектов планировки.

Отсюда с неизбежностью возникает ключевой вопрос, который должен быть адресован законопроекту: какие же границы предлагается определять в генеральном плане посредством "карты планировочной структуры"? Законопроект об этом умалчивает. Уже сам по себе этот факт говорит о смысловых и правовых недоработках законопроекта.

Невозможно продвигаться дальше в раскрытии сути обсуждаемой темы, не дав ответа на поставленный вопрос. Ответить же на него можно только в том случае, если все же дать определение понятия "планировочная структура" - определение, которое законопроектом не дается, несмотря на его номинальное наличие в тексте законопроекта (см. выше). Когда же такое определение выработано, то становится понятным четкий ответ на вопрос о границах применительно к "планировочной структуре" [11]. Такие границы необходимым образом существуют в двух проявлениях. На предварительном этапе территориального планирования - это два вида границ: (1) границы функциональных зон и (2) границы (зон) планируемого размещения объектов капитального строительства [12]. На завершающем этапе планировки территории и юридически значимого образования и формирования земельных участков это три вида границ - (3) красные линии, (4) границы земельных участков и (5) границы зон действия публичных сервитутов.

С объективной неизбежностью являет себя следующая ситуация:

  • на этапе генерального плана нет никакой мыслимой возможности отграничивать элементы планировочной структуры какими-либо иными границами, кроме как (1) границами функциональных зон и (2) границами (зон) планируемого размещения объектов капитального строительства (включая линейные объекты, в том числе в виде улиц существующих и планируемых - в виде "улично-дорожной сети");
  • в силу того, что согласно действующей редакции ГрК РФ оба вида границ уже фиксируются в генеральном плане - на "карте планируемого размещения объектов" и на "карте функциональных зон" [13], то отсутствует содержательная необходимость и нет никакой логической и правовой возможности дополнять генеральный план отдельной дополнительной "картой планировочной структуры", поскольку у этой карты нет и не может быть самостоятельного предмета утверждения, а ее наличие было дублированием уже отображенного, что недопустимо.

То есть, "карта планировочной структуры" в генеральном плане никак не может быть дополнительной - никак не может что-либо дополнить к тому, что уже имеется как необходимое и достаточное в юридическом смысле.

Таким образом, предлагая дополнить генеральный план отдельной новой "картой планировочной структуры", законопроект, фигурально говоря, "ломится в открытую дверь", поскольку такая карта фактически уже имеется в наличии, но представлена она в виде двух карт, каждая из которых имеет свой неупраздняемый формально-юридический предмет утверждения, а быть иным "дополнительным" предметам утверждения уже нет ни смысла, ни правовой возможности. Максимум, что могло бы состояться, это отображение в материалах по обоснованию генерального плана сводной карты планировочной структуры, которая в правовом отношении имела бы иллюстративный характер и была бы составленной из двух карт, входящих в утверждаемую часть генерального плана. Однако, эта возможность существует и ныне, то есть, вносить изменения в ГрК РФ по указанному поводу вообще нет никакой необходимости.

Неизбежный вывод о том, что по причине фактического наличия в действующей редакции ГрК РФ того, за дополнительное введение чего ратует законопроект (то есть, введение повторное - дублирующее, ненужное), не видя уже состоявшегося в правовом виде наличия "планировочной структуры" в картах генерального плана, адресован также и статье 3 законопроекта, поскольку этот вывод обнаруживает отсутствие смысла и, соответственно, необходимости в этой статье, неправомерно понуждающей изменять в обязательном порядке ранее принятые генеральные планы до 31 декабря 2016 года при фактическом отсутствии как содержательных, так и формальных оснований для такого понуждения [14].

2. Вторая группа новелл: введение (предположительное) дополнительного института установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки - дополнительного института, который предлагается создать и использовать параллельно с существующим институтом градостроительного (территориального) зонирования.

Чтобы понять смысл данной новеллы необходимо разобраться в двух вопросах. Как определяется содержание нового правового института и как он вводится? Как новый правовой институт предлагается соотносить бесконфликтно с действующим правовым институтом градостроительного (территориального) зонирования?

2.1. Первый вопрос: как определяется содержание нового правового института и как он вводится?

При ответе на этот вопрос предстоит доказательно оценить три положения, вводимые законопроектом:

  • установление посредством проектов планировки предельно допустимых отклонений параметров разрешенного строительства;
  • ограничение сферы действия института градостроительного (территориального) зонирования вплоть до фактического упразднения его действия в территориальных границах, определяемых проектами планировки;
  • "освобождение" проектов планировки территории от необходимости соответствовать документам территориального планирования и градостроительного (территориального) зонирования. Рассмотрим эти положения одно за другим.

(А) Законопроектом предлагается посредством проектов планировки внедряться в содержание градостроительных регламентов правил землепользования и застройки - устанавливать предельно допустимые отклонения параметров разрешенного строительства [15]. В отношении этой новеллы выявляется следующее:

  • во-первых, приведенная норма части 3 статьи 411 ГрК РФ в редакции законопроекта сформулирована в противоречие логике, поскольку не может являться отклонением то, что не выходит за пределы установленных рамок;
  • во-вторых, институт отклонений от предельных параметров определен статьей 40 ГрК РФ в действующей редакции, то есть, законопроект вводит внутреннее противоречие между различными нормами в одном и том же федеральном Законе - в ГрК РФ;
  • в-третьих, если законопроектом предлагается посредством проектов планировки варьировать предельные параметры разрешенного строительства применительно к разным земельным участкам в пределах одной и той же территориальной зоны, подзоны (а иначе невозможно обрести саму возможность смысла той норме, которая предлагается законопроектом), то рассматриваемая норма прямо противоречит и ЗК РФ, и ГрК РФ - пункту 2 статьи 85 ЗК РФ [16] и части 3 статьи 36 ГрК РФ [17];
  • в-четвертых, выявленный факт наличия противоречий законопроекта ЗК РФ и ГрК РФ (в их действующей редакции) должен быть преодолен посредством введения законопроектом соответствующих изменений в указанные федеральные законы. Однако, законопроект таких изменений не предлагает, то есть, создав противоречия, их не упраздняет соответствующими изменениями. Более подробно об этом - см. ниже пункт 2.2 данного аналитического текста.

(Б) Законопроектом предлагается ограничить сферу действия института градостроительного (территориального) зонирования вплоть до фактического упразднения его действия в территориальных границах, определяемых проектами планировки. Законопроект реализует это положение следующим образом:

  • во-первых, предлагается расширить перечень лиц - правообладателей недвижимости, которым запрещено самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - виды, содержащиеся как компонент градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки [18];
  • во-вторых, создается ситуация, когда практически любой земельный участок в границах проекта планировки может быть выведен из под действий правил землепользования и застройки и переведен в режим регулирования посредством проекта планировки.
Это делается следующим образом:
  • посредством новой части 41 статьи 37 ГрК РФ определяется, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются проектами планировки в отношении объектов различного значения;
  • в подпунктах г) и д) пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ (в редакции законопроекта) определяется, что проектами планировки территории определяются границы зон планируемого размещения практически всех объектов без исключения.
  • по причине неопределенности в отношении объектов различного значения практически любой объект при желании органов власти может быть "подведен под значение", то есть, под действие проекта планировки (согласно части 41 статьи 37 ГрК РФ) и, соответственно, выведен из-под действия градостроительного зонирования, согласно которому правообладатели земельных участков сохраняют за собой право осуществлять самостоятельный выбор в предустановленных рамках градостроительного регламента. То есть, упраздняется право выбора, введенное градостроительным зонированием, а вместе с упразднением такого права упраздняется и применение института градостроительного зонирования на территории действия проекта планировки;
  • в-третьих, законопроект предлагает посредством проектов планировки территории определять "схему границ существующих и планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территориальных зон, определенных настоящим Кодексом, в границах элемента планировочной структуры" [19].
Иными словами, законопроект предлагает использовать проекты планировки в качестве способа упразднения института градостроительного (территориального) зонирования - правового института, реализуемого правилами землепользования и застройки.

(В) Законопроект фактически предлагает "освободить" проекты планировки территории от необходимости соответствовать документам территориального планирования и градостроительного (территориального) зонирования - правилам землепользования и застройки. Это предложение реализуется следующим образом:

  • кардинально меняется содержание связи между документацией по планировке территории (ДПТ), правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) и документами территориального планирования (ДТП), а также содержание предметов согласования ДПТ перед ее утверждением. В действующей редакции ГрК РФ эти вопросы определяются частью 3 статьи 31, частями 10, 11, 12 и 121 статьи 45. Законопроект переформулирует часть 10 статьи 45 и упраздняет часть 11 статьи 45 ГрК РФ, вводит в статьи 45 новую часть 123;
  • применительно к ДПТ, утверждаемой органами местного самоуправления (кроме муниципальных районов), законопроектом предлагаются следующие изменения.
Существующая ситуация: ДПТ подготавливается "в соответствии с требованиями ... градостроительных регламентов" (часть 10 статьи 45 ГрК РФ в действующей редакции), то есть, в соответствии с ПЗЗ при том, что подготовка ПЗЗ осуществляется "с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования" (часть 3 статьи 31 ГрК РФ). То есть, ДПТ ныне еще должна подготавливаться в контексте содержательных связей с документами территориального планирования и правилами землепользования и застройки.

Предлагается законопроектом: ДПТ подготавливается "с учетом ПЗЗ", "на основании ДТП" (часть 10 статьи 45 ГрК РФ в редакции законопроекта). Вскрытый смысл предлагаемого законопроектом изменения: в юридическом смысле ДПТ не обязана соответствовать ПЗЗ (достаточно учитывать ПЗЗ, а учет не запрещает наличия противоречий в некоторой части, которая не формализуется, то есть, противоречия допустимы), в юридическом смысле ДПТ не обязана учитывать ДТП (достаточно лишь факта наличия ДТП). То есть, законопроект создает такую ситуацию, когда ДПТ будет "свободна от необходимости" следовать и ПЗЗ, и ДТП. Это положение закрепляется частью 12.3 статьи 45 ГрК в редакции законопроекта, согласно которой ДПТ перед утверждением проверяется "на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи", то есть, ДПТ должна проверяться на соответствие таким требованиям (так переформулированным требованиям), которые не предусматривают того, чтобы ДПТ соответствовала ПЗЗ и учитывала ДТП;

  • применительно к ДПТ, утверждаемой органами власти РФ, субъектов РФ и муниципальных районов, законопроектом предлагаются следующие изменения.
Существующая ситуация: ДПТ подготавливается "в соответствии с ДТП" (часть 11 статьи 45). Предлагается законопроектом: ДПТ подготавливается "на основании ДТП", "с учетом ПЗЗ" (часть 10 статьи 45 в редакции законопроекта при том, что часть 11 статьи 45 предлагается упразднить). Вскрытый смысл предлагаемого законопроектом изменения: в юридическом смысле ДПТ не обязана соответствовать ни ДТП, ни ПЗЗ. Это положение закрепляется частью 12.3 статьи 45 ГрК в редакции законопроекта, согласно которой ДПТ перед утверждением проверяется "на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи", то есть, ДПТ должна проверяться на соответствие таким требованиям (так переформулированным требованиям), которые не предусматривают того, чтобы ДПТ соответствовала ДТП и ПЗЗ.

Указанные положения законопроекта, направленные на обеспечение неправомерной "юридической свободы" ДПТ от ДТП и ПЗЗ, фактически разрывают преемственность и взаимосвязь документов планирования, градостроительного проектирования, узаконивают деструктивную градостроительную политику [20].

2.2. Второй вопрос: как предлагаемый законопроектом новый институт установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки предлагается бесконфликтно соотносить с действующим правовым институтом градостроительного (территориального) зонирования?

Анализ показывает, что законопроект создает противоречие, которое неминуемо определит возникновение конфликта:

  • с одной стороны, существуют ПЗЗ (утвержденные в соответствии с федеральными законами - в соответствии с пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ [21] и частью 3 статьи 36 ГрК РФ [22]), а ПЗЗ с момента введения в действие утвержденного проекта планировки не упраздняются в соответствующей части, но продолжают действовать в полном объеме;
  • с другой стороны, после утверждения согласно положениям законопроекта будут действовать проекты планировки территории, которые будут противоречить и ЗК РФ, и ГрК РФ, и, соответственно, действующим ПЗЗ (которые соответствуют и ЗК РФ, и ГрК РФ) [23].
Очевиден факт создания законопроектом противоречия между двумя федеральными законами (между ЗК РФ и ГрК РФ) и внутри одного и того же федерального закона (внутри ГрК РФ). Это недопустимо, противоречие должно быть устранено. Поскольку законопроект не содержит норм, которые снимали бы указанное противоречие, то законопроект неприемлем.

Какими могли бы быть подходы к устранению указанного противоречия?

Гипотетически могут существовать только два подхода - "процедурный" и "статусный". Посмотрим, может ли быть устранено противоречие с использованием указанных подходов в ситуации отсутствия иных подходов.

"Процедурный подход" по устранению противоречия, созданного законопроектом:

  • проект планировки территории (ППТ) подготавливается не как документ, подлежащий утверждению сразу после его подготовки, но только после внесения соответствующих изменений в ПЗЗ, то есть, подготавливаются сначала "предложения в формате ППТ";
  • после утверждения представительным органом местного самоуправления ПЗЗ, измененных согласно "предложениям в формате ППТ", глава местной администрации утверждает ППТ, который с момента утверждения измененных ПЗЗ этим правилам стал соответствовать. В этом отношении противоречие устранено;
  • однако, такой подход может стать возможным только тогда, когда будет упразднен из законодательства базовый принцип градостроительного (территориального) зонирования, согласно которому применительно ко всем земельным участкам в составе территориальной зоны устанавливаются равные права в части использования земельных участков и осуществления на них строительных изменений. То есть, должны быть внесены кардинальные изменения и в ЗК РФ, и в ГрК РФ - изменения, посредством которых должен быть упразднен институт градостроительного (территориального) зонирования.
Это значит, что неизбежным и неотвратимым образом "процедурный подход" к устранению противоречия, созданного законопроектом, должен быть отвергнут как бесперспективный - не имеющий смысла в условиях наличия неупраздненного института градостроительного (территориального) зонирования.

Теперь рассмотрим возможности "статусного подхода" по устранению противоречия, созданного законопроектом:

  • проект планировки территории (ППТ) подготавливается не как документ, подлежащий утверждению сразу после его подготовки, но только после внесения соответствующих изменений в ПЗЗ, то есть, подготавливаются сначала "предложения в формате ППТ";
  • утверждаются представительным органом местного самоуправления сначала изменения в ПЗЗ (содержание утвержденных изменений ПЗЗ соответствуют предложениям в формате ППТ), а затем утверждается ППТ. То есть, ППТ утверждается более высоким по статусу органом власти;
  • однако, чтобы указанное утверждение и изменений ПЗЗ, и ППТ могло состояться, должно быть обеспечено соответствие федеральным законам, то есть, должны быть внесены кардинальные изменения как в ЗК РФ, так и в ГрК РФ, направленные на фактическое упразднение института градостроительного (территориального) зонирования (в части утверждения возможности выбора в рамках градостроительных регламентов).
Таким образом, ни один из двух возможных гипотетических подходов "не спасает законопроект" - не может снять созданного законопроектом противоречия без упразднения института градостроительного (территориального) зонирования. Это значит, что отсутствует перспектива:
  • снятия противоречия, созданного законопроектом, что свидетельствует об искусственном происхождении этого противоречия, то есть, о необязательности его создания - о нецелесообразности и невозможности введения дополнительного правового института, существующего наряду с институтом градостроительного (территориального) зонирования;
  • принятия законопроекта, который вводит дополнительный институт установления правового режима использования земельных участков посредством планировки территории - институт, неизбежно конфликтующий с институтом градостроительного (территориального) зонирования.
Законопроект предлагает внести изменения в статью 1 ЗК РФ, видимо, для того, чтобы как-то отреагировать на факт наличия созданных законопроектом противоречий [24]. Однако, и здесь с неизбежностью возникает порочный круг как необходимость замкнуть конец с началом:
  1. чтобы непротиворечиво утвердить положения законопроекта, нет иного способа, как только кардинально переписать и ЗК РФ, и ГрК РФ в их базовых принципах, закрепленных в пункте 2 статьи 85 ЗК РФ и в части 3 статьи 36 ГрК РФ (см. выше);
  2. упразднение базовых принципов ЗК РФ и ГрК РФ - это ни что иное, как упразднение института градостроительного (территориального) зонирования. Целесообразность такого упразднения требует предъявления доказательств, а они отсутствуют (в том числе и в материалах по обоснованию целесообразности самого законопроекта);
  3. возвращение к оценке целесообразности упразднения института градостроительного (территориального) зонирования заставляет поставить вопрос о целесообразности самого законопроекта - о ложности искусственно созданной проблемы, которая решается простым путем - упразднением ложной идеи законопроекта.
Следует указать на сходство между двумя новеллами законопроекта - новеллой о введении в генеральный план предположительно дополнительной "карты планировочной структуры" (см. выше) и новеллой о дополнительном институте установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки. И в том и другом случаях законопроект "ломится в открытую дверь". Во втором случае просматривается намерение дать "свободу индивидуальным управленческим решениям" (взамен упразднения "свободы выбирать в определенных рамках") - дать ту административную свободу, которая не терпит ограничений некими предустановленными и понуждающими к исполнению юридически значимыми градостроительными регламентами. Но на самом деле, наряду с предустановленными рамками в виде градостроительных регламентов, действующее законодательство дает соответствующий правовой инструментарий - все, что необходимо и достаточно для того, чтобы в определенных случаях принимать даже и индивидуальные решения по конкретным земельным участкам. В состав необходимого и достаточного для указанной цели входят следующие правовые инструменты и возможности:
  • запрет на выбор видов разрешенного использования земельным участков их правообладателями, представляющими публичную власть (часть 4 статьи 37 ГрК РФ);
  • институт подзон в составе территориальных зон [25];
  • отсутствует прямой запрет на установление относительно ограниченного списка видов разрешенного использования земельных участков для соответствующих территориальных зон, подзон;
  • отсутствует прямой запрет на установление территориальной зоны применительно к единичным земельным участкам - в соответствующих случаях;
  • отсутствует указание о невозможности установления запрета на приватизацию земельных участков, используемых органами власти для выполнения своих полномочий (запрета, который орган власти может установить самому себе как публичному собственнику земельного участка).
Таким образом, в отношении новеллы о дополнительном институте установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки территории можно сказать так:
  1. законопроект "ломится сквозь стену", фактически декларируя неразумное - намерение упразднить институт градостроительного (территориального) зонирования (намерение неявно выраженное, но однозначно выявляемое посредством логико-правового анализа);  
  2. законопроект "ломится в открытую дверь" в том смысле, что не замечает факта наличия необходимого и достаточного количества правовых инструментов, использование которых в необходимых случаях позволит принимать также и индивидуальные ("не зональные") решения.

В целом доказано, что новелла о дополнительном институте установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки порождает противоречия с ЗК РФ и внутренние противоречия в ГрК РФ - противоречия, непреодоленные законопроектом, что делает его неприемлемым.

Полная версия статьи доступна на сайте Института экономики города http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=984

Вторая часть публикации доступна по ссылке: http://estp-blog.ru/rubrics/rid-5367/

Сноски, используемые в тексте:

1 http://www.iziskately.ru/information/_company-news/?events=1145" Проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 1 Земельного кодекса Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории".

2 Речь идёт о Федеральном законе "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" от 20.03.2011 № 41-ФЗ, а также о Комментарии на этот Закон, опубликованном в правовой информационной системе "Гарант", а также размещённом на сайте Института экономики города: http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=126. Ошибки № 41-ФЗ состоят в том, что им упразднено то, без чего территориальное планирование в качестве правового института существовать не может, а именно: 1) были упразднены зоны планируемого размещения объектов и, соответственно, границы таких зон; 2) был упразднён комплексный (сводный, единый) план реализации генерального плана; 3) был упразднён на добровольной основе осуществляемый институт совместного территориального планирования; 4) была упразднена обеспечиваемая бюджетом ответственность государства за документы территориального планирования.

3 "Планировочная структура - совокупность элементов планировочной структуры, определенная генеральным планом поселения или городского округа или схемой территориального планирования муниципального района в отношении межселенных территорий" (пункт 26 статьи 1 ГрК РФ в редакции законопроекта).

4 "Элемент планировочной структуры - квартал, микрорайон, район, коридор линейного объекта, иные элементы, в том числе территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, особые экономические зоны, которым присваивается не повторяющийся в границах поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района номер и (или) наименование" (первое предложение пункта 27 статьи 1 ГрК РФ в редакции законопроекта).

5 "Виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти" (второе предложение пункта 27 статьи 1 ГрК РФ в редакции законопроекта).

6 "Планировочная структура - совокупность элементов планировочной структуры, определенная генеральным планом поселения или городского округа или схемой территориального планирования муниципального района в отношении межселенных территорий" (пункт 26 статьи 1 ГрК РФ в редакции законопроекта).

7 "Подготовка проектов планировки территории осуществляется для установления границ элементов планировочной структуры и характеристик их планируемого развития, установления границ территорий общего пользования (красных линий), установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства".

8 В законопроекте содержится предложение дополнить пунктом 5 часть 3 статьи 23 ГрК РФ, указав, что генеральный план должен содержать также и "карту планировочной структуры поселения или городского округа".

9 См. пункт 26 статьи 1 ГрК РФ в редакции законопроекта.

10 См. часть 1 статьи 42 ГрК РФ в редакции законопроекта.

11 В целях данного анализа специально выработано юридическое определение понятия "планировочная структура", раскрывающее главное в его содержании: Планировочная структура территории поселения, городского округа, межселенной территории (далее также - планировочная структура) - границами зафиксированное соотношение между двумя видами территорий - двумя видами элементов планировочной структуры, которыми являются: 1) территории кварталов, микрорайонов, отграничиваемые от иных территорий красными линиями; 2) территории, в составе которых земельные участки не подлежат приватизации в силу закона (включая территории общего пользования, отграниченные от иных территорий красными линиями, - улицы, площади, парки, скверы, бульвары, набережные), земельные участки и зоны действия сервитутов для размещения линейных объектов, располагаемые вне границ улиц и площадей и не входящие в состав иных территорий общего пользования, иных в силу закона не подлежащих приватизации территорий. Пояснения к определению. На этапе территориального планирования (этапе подготовки генерального плана) границы подлежащих формированию элементов планировочной структуры отображаются посредством: 1) границ функциональных зон; 2) границ (зон) планируемого размещения объектов капитального строительства. В пределах указанных границ на следующем этапе планировки территории определяются границы в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон действия сервитутов.

Требования к установлению красных линий (как вида границ элементов планировочной структуры) в части границ зон (в виде улиц) планируемого размещения линейных объектов, а также предельных (минимальных и, или максимальных) размеров кварталов могут определяться:

  • генеральным планом поселения, городского округа (в составе карты размещения объектов, карты функциональных зон, положений о территориальном планировании);
  • правилами землепользования и застройки (в части предельных - минимальных и, или максимальных - размеров кварталов, намеченных к образованию/преобразованию в пределах соответствующих территориальных зон);
  • местными нормативами градостроительного проектирования (в части правил планировки территории, регламентирующих, в частности, профили улиц различных видов, предельные - минимальные и, или максимальные - размеры кварталов, иных элементов планировочной структуры).

12 Относительно "границ зон планируемого размещения объектов" доказано следующее: 1) не имеет смысла и неправомерно упразднение посредством № 41-ФЗ из института территориального планирования указанных зон и границ с их замещением некими отображениями; 2) необходимо определить требования к указанным "отображениям", но их невозможно определить в принципе без использования понятия "граница", то есть, без восстановления в территориальном планировании неправомерно упраздненного института "границ зон планируемого размещения объектов"; 3) даже в рамках формулировок действующего законодательства нет правовых препятствий для рационального планирования на практике - для установления указанных границ в документах территориального планирования. См. об этом: http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=126, а также ответ на вопрос [33] в "Библиотеке ответов на вопросы о градостроительной деятельности": http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=961.

13 См. пункты 2, 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ в действующей редакции.

14 Статья 3 законопроекта: "Схемы территориального планирования муниципального района в отношении межселенных территорий и генеральные планы, утвержденные до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с пунктом 5 части 3 статьи 23 и подпунктом 4 пункта 3 статьи 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) до 31 декабря 2016 года". В этой статье речь идёт о "карте планировочной структуры", правовые предметы утверждения которой и так уже содержатся с совокупном виде в карте функциональных зон карте и в размещения объектов капитального строительства (доказательство - см. выше).

15 Часть 3 статьи 411 ГрК РФ в редакции законопроекта: "Проектом планировки территории предусматриваются предельно допустимые отклонения параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства в рамках предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны (подзоны), в границах которой расположена указанная территория".

16 Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ: "Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент".

17 Часть 3 статьи 36 ГрК РФ: "Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования".

18 Это делается следующим образом: 1) в часть 4 статьи 37 вводится дополнительное исключение в виде особого случая, который определяется дополнительной частью 41; 2) часть 41 статьи 37: "Основными видами разрешенного использования земельных участков, предназначенных в соответствии с утвержденным проектом планировки территории для размещения объектов федерального, регионального или местного значения и линейных объектов, являются размещение и эксплуатация таких объектов. Изменение вида разрешенного использования указанных земельных участков допускается только путем внесения изменений в утвержденный проект планировки территории".

19 См. пункт 3 части 3 статьи 42 ГрК РФ в редакции законопроекта. Кроме того, материалы по обоснованию проекта планировки территории должны содержать среди прочего: "предельно допустимые отклонения параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства, предусмотренные в рамках предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны (подзоны), в границах которой расположена указанная территория" (пункт 5 части 5 статьи 42 ГрК РФ в редакции законопроекта); "разрешение на временное отступление от установленного правилами землепользования и застройки разрешенного использования земельных участков в связи с застройкой территории (при необходимости)" (подпункт б пункта 11 части 5 статьи 42 ГрК РФ в редакции законопроекта). Согласно законопроекту в проекте межевания территории должен быть указан среди прочего "основной вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных частью 41 статьи 37 настоящего Кодекса" (пункт 3 части 5 статьи 43 ГрК РФ в редакции законопроекта. То есть, возможность выбора упраздняется, а вместо выбора вводится административное предписание. Это равнозначно упразднению базового принципа зонирования, то есть, равнозначно упразднению правового института градостроительного (территориального), ныне ещё существующего согласно действующей редакции ЗК РФ и ГрК РФ.

20 Дополнительной иллюстрацией того, что законопроект открывает дорогу для реализации такой деструктивной политики является часть 131 статьи 46 ГрК РФ в редакции законопроекта - часть, где видно, что можно не только утверждать ДПТ, противоречащую ДТП и ПЗЗ, но и "принуждать по закону" утверждать такую деструктивную ДПТ: "Основаниями для отказа в утверждении документации по планировке территории, подготовленной заинтересованным физическим или юридическим лицом, указанным в части 8.1 статьи 45 настоящего Кодекса, является несоответствие такой документации требованиям, предусмотренным в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса. В иных случаях отклонение представленной физическим или юридическим лицом документации по планировке территории не допускается".

21 Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ: "Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент".

22 Часть 3 статьи 36 ГрК РФ: "Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования".

23 Часть 3 статьи 411 ГрК РФ в редакции законопроекта: "Проектом планировки территории предусматриваются предельно допустимые отклонения параметров разрешенного строительства объектов капитального строительства в рамках предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны (подзоны), в границах которой расположена указанная территория".

24 Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации после слова "зонированием" дополнить словами "и планировкой". Изменённый подпункт будет выглядеть так: "8 ) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием и планировкой территорий и требованиями законодательства".

25 Часть 3 статьи 38 ГрК РФ: "В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров".

  1
  1762
Темы
Актуально
Обновляем внешний вид дома или квартиры: кладем декоративный камень
25.11 Обновляем внешний вид дома или квартиры: кладем декоративный камень
Отделка декоративной каменной плиткой сегодня становится популярным способом декора. Вот ряд советов по правильному применению этого материала.
 
  2491
Дом с мансардой. Особенности проектирования и строительства
25.11 Дом с мансардой. Особенности проектирования и строительства
Рассмотрим совместно с профессионалом основные нюансы возведения загородного дома с мансардой и выслушаем его рекомендации.
 
  3010