Ваш регион: Санкт-Петербург 00:19 Мск 10.12.2016
Информационно-аналитический сервис
строительного сообщества
Публикации
11.06.2014

Введение платы за изменение видов разрешенного использования земельных участков в Москве и Московской области

Вопрос о том, почему противоречит федеральному законодательству, экономической логике и является деструктивным введение платы за изменение видов разрешенного использования земельных участков в Москве и Московской области?

Указанная новелла введена в Москве в июле 2013 года [1], а теперь и в Московской области [2]. Это тот самый случай, когда "плохой пример заразителен".

В свете происшедшего необходимо разобраться, в чем же состоит правовой и экономический смысл действия, называемого "изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельного участка"?

Очевидно, что этот смысл существует исходно - вне зависимости от позиций, мнений и интерпретаций кого бы то ни было, включая законотворцев и управленцев, которые могут быть подвержены влиянию текущих интересов, не обязательно совпадающих с требованиями системного управления городом. Очевидно также, что разумное (и, соответственно, эффективное) управление становится возможным лишь тогда, когда оно осуществляется в соответствии с этим исходным смыслом. Следующими неопровержимыми "азбучными" положениями определяется указанный исходный смысл.

1."Вид разрешенного использования" почему является разрешенным? Потому, что он разрешен. Кем? Уполномоченным органом власти.

2. С какого момента возникает вид разрешенного использования земельного участка? Вид разрешенного использования земельного участка (далее - ЗУ) возникает вместе с образованием и формированием ЗУ, поскольку образуется ЗУ не для того, чтобы ему просто быть, но для того, чтобы ЗУ использовался по какому-то назначению.

3.Согласно законодательству Российской Федерации применительно к земельному участку вид, виды его разрешенного использования существуют в двух правовых проявлениях:

  • текущий (в текущий период времени осуществляемый) вид разрешенного использования, определенный в документах государственной регистрации прав на ЗУ;
  • возможные в будущем виды (несколько видов) разрешенного использования ЗУ, определенные в правилах землепользования и застройки - заведомо разрешенные виды без необходимости для частных правообладателей испрашивать у органов власти дополнительные разрешения на изменения (кроме условно разрешенных видов) [3].

4. Очевидно, что у правообладателей земельных участков время от времени может возникать желание изменить текущий (в текущий период времени осуществляемый) вид разрешенного использования на другой вид разрешенного использования. Очевидно также, что законодатель не только не должен препятствовать осуществлению этого желания, но напротив - должен содействовать его реализации в тех рамках, в которых не наносится ущерб имущественным правам других правообладателей земельных участков, интересам сбалансированного, то есть, устойчивого развития территории.   

5. Как указанное содействие осуществляется согласно смыслу и букве федерального законодательства?   

В силу неоправданно поддерживаемой в России незавершенности системных управленческих действий по введению правового института градостроительного зонирования продолжает существовать еще не преодоленная развилка в виде двух способов изменения текущего (в текущий период времени осуществляемого) вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования ЗУ:

  • развилка первая: изменения в условиях действия правил землепользования и застройки - изменения в предустановленных рамках (как самостоятельный выбор правообладателя ЗУ из нескольких заведомо разрешенных видов разрешенного использования ЗУ);
  • развилка вторая: изменения в условиях отсутствия правил землепользования и застройки - в период времени, который согласно федеральному закону должен завершиться к установленному сроку [4].

Федеральными законами установлен порядок указанных действий применительно к каждой из двух "ветвей развилки".

6. Как осуществляются изменения текущего (в текущий период времени осуществляемого) вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельного участка при наличии правил землепользования и застройки?

Такое изменение должно происходить без того, чтобы правообладатель ЗУ испрашивал специальное разрешение от органа власти [5], по той простой и очевидной причине, что власть уже заведомо разрешила такое изменение в предустановленных рамках - в рамках предустановленного перечня видов разрешенного использования, из которых правообладатели могут выбирать то, что соответствует их экономическим, инвестиционным, хозяйственным намерениям.

Поскольку разрешение на изменение фактически уже имеется, то и действий со стороны органа власти по подготовке такого фактически состоявшегося решения не требуется. Когда же нет действия, то даже и вопроса не может возникать по обсуждению возможности оплаты отсутствующего, ненужного действия.

Таким образом, при наличии правил землепользования и застройки очевидно абсурдным являлось бы истребование с правообладателей платы в пользу органа власти за изменение текущего вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельного участка.

7. Как осуществляются изменения текущего (в текущий период времени осуществляемого) вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельного участка при отсутствии правил землепользования и застройки?

Во-первых, такое изменение может осуществляться в пределах срока, конечная дата которого определена федеральным законом [6].

Во-вторых, такое изменение осуществляется в указанный период времени в порядке, определенном пунктами 3 и 5 части 1 статьи 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". В этом федеральном законе отсутствует положение о возможности требовать с правообладателей плату в пользу органа власти за изменение текущего вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельного участка. То, что отсутствует указанное положение, следует запомнить, поскольку для дальнейших доказательств потребуется принять во внимание этот факт.

В-третьих, можно ли региональными законами "доурегулировать" вопросы изменения текущего вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельного участка в период отсутствия правил землепользования и застройки? Вопрос правомерен по той причине, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В отношении чего могло бы состояться "доурегулирование" рассматриваемого вопроса? В отношении (1) детализации процедур, определенных пунктами 3 и 5 части 1 статьи 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", и (2) вопроса о платности/бесплатности изменения вида разрешенного использования ЗУ.

В-четвертых, "доурегулирование" в части платности/бесплатности изменения вида разрешенного использования ЗУ может состояться только в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее также - № 210-ФЗ). Почему? Потому, что именно этот федеральный закон содержит статью 8 "Требования к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг". Однако, до того, как будет рассмотрено содержание этой статьи, необходимо доказать, что по запросу заявителя выполнение действий, связанных с принятием решения об изменении вида разрешенного использования ЗУ в период отсутствия правил землепользования и застройки, является государственной услугой (для Москвы), муниципальной услугой (для муниципалитетов Московской области).

В-пятых, в пунктах 1 и 2 статьи 2 № 210-ФЗ даются определения государственной услуги и муниципальной услуги, для которых главное состоит в том, что они являются (1) деятельностью по реализации функций органов власти и осуществляются (2) по запросам заявителей. И первое и второе положения закреплены как в упомянутом Законе города Москвы [7], так и в упомянутом Законе Московской области [8]. Это значит, что нет никакой возможности не быть государственной, муниципальной услугой действиям по изменению вида разрешенного использования ЗУ в период отсутствия правил землепользования и застройки: такие действия - это ничто иное, как государственная услуга, либо муниципальная услуга.

В-шестых, следует отметить, что, неопровержимым образом являясь государственной услугой, муниципальной услугой, действия по изменению вида разрешенного использования ЗУ (в период отсутствия правил землепользования и застройки) такой услугой не называются в рассматриваемых региональных законах - там отсутствуют слова "государственная услуга", "муниципальная услуга".

В-седьмых, в части 3 статьи 8 № 210-ФЗ установлено, что вопрос об определении платности/бесплатности услуги решается федеральным законодательством, но не региональным законодательством [9].

Вывод: рассмотренные региональные законы Москвы [10] и Московской области [11] противоречат части 3 статьи 8 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Тот факт, что в указанных региональных законах не используются слова "государственная услуга", "муниципальная услуга", не опровергает данного вывода, поскольку доказано, что действия по изменению вида разрешенного использования ЗУ в период отсутствия правил землепользования и застройки по своей правовой природе являются ничем иным, как государственной услугой (применительно к Москве), муниципальной услугой (применительно к муниципалитетам Московской области). Очевидно, что именно отсутствие указанных слов в региональных законах создает "спасительную" иллюзию отсутствия прямого противоречия федеральному закону.

Помимо рассмотренных формально-юридических аспектов у данной проблемы есть и аспект этический, который состоит в следующем:

  • власть не выполнила действия, которые являются ее функциональной обязанностью - не приняла правила землепользования и застройки. То, что эти действия являются именно функциональной обязанностью власти, явствует из наличия федеральным законом установленного предельного срока принятия указанных правил, а также последствий, наступающих по истечении предельного срока. Наличие таких положений упраздняет саму возможность быть "факультативу" по принципу "хочешь - делай, не хочешь - не делай", то есть, подтверждает существование именно обязанности власти;
  • специально придуманная ситуация, когда власть требует от частных правообладателей ЗУ платить за действия, которые сама же власть должна была выполнить, но не выполнила (должна выполнить как свои функциональные обязанности, то есть за счет бюджета - бесплатно для заявителя), является не только неправомерной, но и сомнительной в этическом отношении ситуацией.

8. Рассматриваемая ситуация обнаруживает также и проявление неразумности с позиции экономики градоуправления по следующим причинам:

  • изменение одних видов разрешенного использования на другие виды разрешенного использования ЗУ - это проявление намерений частных правообладателей использовать земельные участки более эффективно (запрашиваемые виды, как правило, - это виды использования с более высокими показателями прибыльности и, соответственно, налогообложения), а более эффективное использование - это, как правило, и более высокий уровень налоговых поступлений в бюджет;
  • введение платы за такое изменение - это не только противоправное действие (доказательство - см. выше), но также и дополнительное препятствие на пути осуществления экономических намерений правообладателей недвижимости и одновременно отказ власти от возможности добиваться более высокого уровня налоговых поступлений в бюджет при одновременном создании дополнительных административных барьеров;
  • производимые изменения видов разрешенного использования земельных участков "по усмотрению" чиновников как бы освобождают их от необходимости формализовать этот процесс (освобождает хотя бы на время - до введения правил землепользования и застройки, "а там, глядишь, и необходимость правил удастся вовсе упразднить"), что не может не содействовать коррупции.

Таким образом, введенный в Москве и в Московской области институт платы за изменение видов разрешенного использования земельных участков противоречит правовой логике, федеральному законодательству, а также является деструктивным с позиции развития экономики и системного управления урбанизированными территориями.

Сноски:

[1] Закон г. Москвы от 10 июля 2013 г. N 42 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве".

[2] Постановление Московской областной Думы от 19.12.2013 № 18/72-П «О Законе Московской области "О внесении изменений в Закон Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области".

[3] См.: 1) пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ: «любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования»; 2) часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ: "основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков … выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования".

[4] Очередная передвижка сроков пока закрепила следующую ситуацию: для городских поселений и городских округов конечной датой этого срока является 31 декабря 2013 года, для Москвы и Московской области - 31 декабря 2014 года. См. часть 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

[5] За исключением случаев, связанных с получением разрешений на условно разрешённые виды использования ЗУ в порядке, определённом статьёй 39 Градостроительного кодекса РФ.

[6] См. часть 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

[7] Часть 1 статьи 12.1 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" (в редакции Закона от 10 июля 2013 г. N 42): «решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования … принимается уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы на основании заявления собственника земельного участка».

[8] Часть 3 статьи 5.1 закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" (в редакции согласно Постановлению Московской областной Думы от 19.12.2013 № 18/72-П): "решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования … принимается органом местного самоуправления муниципального образования Московской области на основании заявления собственника земельного участка".

[9] Часть 3 статьи 8 № 210-ФЗ: "В случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя". Комментарий к приведённой норме.

  1. Редакция рассматриваемой нормы не отличается чёткостью, порождает сомнения. По сугубо формальным основаниям может возникнуть предположения о том, что субъекты РФ своими нормативными правовыми актами могут определять платность предоставления государственных услуг, не нуждаясь в том, чтобы возможность такого определения оговаривалась бы соответствующими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
  2. Указанное предположение должно быть проверено аналитическим путём.
  3. Если допустить возможность существования приведённой трактовки, то потребуется допустить бессмысленность самого существования рассматриваемой нормы части 3 статьи 8 № 210-ФЗ, поскольку её содержание будет предельно тривиальным - таким, которое не нуждается в словесном оформлении в федеральном законе: "для того, чтобы предоставлять государственные услуги за счёт средств заявителей, необходимо принимать нормативные правовые акты теми органами власти, которые эти услуги уполномочены оказывать", то есть, "чтобы управлять, надо управлять" (посредством принятия нормативных правовых актов). Очевидно, что для такого тривиального утверждения в федеральном законе не может быть места.
  4. В силу отсутствия содержательного наполнения нормы при указанном выше варианте её трактовки остаётся второй и последний вариант трактовки, а именно: субъекты РФ своими нормативными правовыми актами могут регулировать процесс предоставления соответствующих государственных услуг за плату только при наличии определения о возможности их платности в соответствующих федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах Российской Федерации.
  5. Приведённый выше вывод может быть представлен другими словами: противоречат федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов РФ в отношении установления платности предоставления государственных услуг при отсутствии на то указаний в федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

[10] Закон г. Москвы от 10 июля 2013 г. N 42 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве".

[11] Постановление Московской областной Думы от 19.12.2013 № 18/72-П "О Законе Московской области "О внесении изменений в Закон Московской области "О регулировании земельных отношений в Московской области".

Полная версия статьи доступна на сайте Института экономики города: http://urbaneconomics.ru/news/?mat_id=997

  0
  2420
Темы
Актуально
Ремонтируем кожаную мебель своими руками
02.12 Ремонтируем кожаную мебель своими руками
Советы по реставрации кожаной мебели, которые избавят вас от необходимости в новых покупках и при этом восстановят предметы обихода.
 
  3128
Декоративная штукатурка - яркая одежда вашего дома
02.12 Декоративная штукатурка - яркая одежда вашего дома
Разнообразие фактур, палитр и оттенков дарит вашему жилищу такой отделочный материал, как декоративная штукатурка.
 
  2602