Ваш регион: Санкт-Петербург 22:53 Мск 06.12.2016
Информационно-аналитический сервис
строительного сообщества
Публикации
26.06.2014

Экспертное заключение на проект федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ"

Экспертное заключение Института экономики города на проект федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территорий" (далее - Законопроект).

Законопроект противоречит Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), создает противоречия между отдельными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), содержит смысловые ошибки и внутренние логические противоречия, что в совокупности делает невозможным принятие Законопроекта в качестве основы для усовершенствования федерального законодательства. Принятие Законопроекта приведет к существенному увеличению административных барьеров в строительстве, что противоречит целям государственной политики, отраженным в частности в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" и дорожной карте "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 года № 1336-р.

В Законопроекте содержатся ошибочные и деструктивные в юридическом и практическом отношениях новеллы, в том числе следующие:

  • I. введение дополнительной карты в генеральный план - "карты планировочной структуры", дублирующей в части предметов утверждения уже имеющиеся в генеральном плане карты;
  • II. введение дополнительно к институту градостроительного (территориального) зонирования дублирующего его института установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки;
  • III. упразднение некоторых необходимых видов документации по планировке территории,
  • IV. исключение статьи о градостроительных планах земельных участков из главы ГрК РФ о планировке территории, что ведет к искажению правового статуса таких планов и ошибочно представляет их подготовку как действие по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

Рассмотрим по порядку указанные основные противоречия и ошибки Законопроекта.

I. Введение дополнительной карты в генеральный план - "карты планировочной структуры", дублирующей в части предметов утверждения уже имеющиеся в генеральном плане карты.

Согласно Законопроекту территории общего пользования, включая улицы, являются элементами планировочной структуры, а границами элементов планировочной структуры, в том числе границами территорий общего пользования и в том числе границами улиц, являются красные линии, которые одновременно являются и границами кварталов, микрорайонов. В этой части все правильно. Но вопрос: каким документом устанавливаются красные линии - границы элементов планировочной структуры? Законопроект дает два противоречащих друг другу ответа на этот вопрос:

  • ответ первый: красные линии, являясь границами элементов планировочной структуры, устанавливаются, утверждаются проектами планировки;
  • ответ второй: границы элементов планировочной структуры (каковыми являются красные линии - см. часть 1 статьи 42 ГрК РФ в редакции Законопроекта) отображаются генеральным планом, но поскольку говорится о планируемых границах, то речь идет об установлении, утверждении таких границ именно генеральным планом (не только об отображении таких границ из других документов - из проектов планировки).

То есть, согласно Законопроекту одни и те же границы утверждаются разными документами.

Во-первых, очевидно, что противоречие должно быть устранено: в указанной части Законопроект подлежит переработке.

Во-вторых, надо понять, при выполнении каких условий переработка обеспечит снятие указанного противоречия. Очевидно, что только в том случае противоречие может быть снято, если:

  1. в составе генерального плана на карте планировочной структуры будут фиксироваться для утверждения не красные линии, а некие иные границы-линии - "особые красные линии" (поскольку красные линии все же утверждаются проектами планировки);
  2. будет указано различие - будет определен юридический статус "особых красных линий" по отношению к красным линиям, устанавливаемым проектами планировки.

Однако, при продолжении логического решения этой задачи неизбежно выяснится, что "особые красные линии" - это то, что уже отображается в составе генерального плана, например, в виде планируемых улиц на "карте планируемого размещения объектов". Иными словами, разрешение противоречия невозможно, поскольку оно порождает другое противоречие - неизбежно обнаруживает двукратное утверждение одних и тех же границ в различных картах генерального плана.

Поэтому переработка Законопроекта в указанной части не имеет смысла: то, что представляется Законопроектом как, якобы, отсутствующее и потому подлежащее введению в качестве чего-то нового и необходимого, на самом деле уже имеется в генеральном плане. Оказывается, что у гипотетической "карты планировочной структуры", предлагаемой Законопроектом, нет своего особого предмета утверждения - этот предмет утверждения уже представлен в генеральном плане применительно к "карте планируемого размещения объектов", каковыми являются и планируемые улицы (расположение которых одновременно определяет и иные элементы планировочной структуры - кварталы, микрорайоны), а также применительно к карте функциональных зон.

II. Упразднение некоторых необходимых видов документации по планировке территории.

Из всех ныне возможных видов документации по планировке территории Законопроект оставляет только два вида - проекты планировки территории и проекты межевания территории. Это значит, что Законопроект предлагает упразднить, как минимум, следующие три вида документации по планировке территории, подготовка которых ныне возможна согласно действующей редакции ГрК РФ:

  1. проекты планировки территории с включенными в их состав проектами межевания территории, когда утверждается один документ, и предметом утверждения одновременно являются и красные линии, и границы земельных участков, и границы зон действия публичных сервитутов;
  2. проекты межевания территории с границами всех образованных земельных участков, а также с градостроительными планами земельных участков (ГПЗУ) применительно ко всем земельным участкам, впервые образованным из состава публичных земель для предоставления физическим и юридическим лицам в целях строительства, включая жилищное;
  3. проекты межевания территории с границами всех образованных земельных участков, а также с ГПЗУ, но применительно не ко всем, а только к некоторым, выбранным земельным участкам, впервые образованным из состава публичных земель для предоставления физическим и юридическим лицам в целях строительства, включая жилищное.

Законопроект предлагает считать три указанных вида документации по планировке территории избыточными, а значит, подлежащими упразднению. Необходимо выяснить: имеется ли на самом деле избыточность и ненадобность?

Первый случай ложно понимаемой Законопроектом избыточности. Предлагается упразднить проекты планировки территории с включенными в их состав проектами межевания территории, когда утверждается один документ, и предметом утверждения одновременно являются и красные линии, и границы земельных участков, и границы зон действия публичных сервитутов. В соответствии с частью 7 статьи 42 ГрК РФ в редакции Законопроекта: "В случае совместной подготовки проекта планировки территории с проектом межевания территории, проект планировки территории является основой для разработки проекта межевания территории". То есть, согласно части 2 и части 7 статьи 42 ГрК РФ в редакции Законопроекта подготавливается не один, а два документа. Это значит, что не может быть утвержден проект межевания территории без того, чтобы прежде был подготовлен и утвержден проект планировки территории. Законопроектом единый документ упразднен, что является ошибкой.

При таком порядке, например, победители аукционов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка в целях жилищного строительства, или аукциона по продаже права на заключение договора развития застроенной территории, должны будут подготавливать не один вид документации по планировке территории (проект планировки территории с включенным в его состав проектом межевания территории), а два - сначала проект планировки, а затем проект межевания, проходя два раза процедуры утверждения двух формально различных, но содержательно взаимосвязанных проектов. В данном случае новелла Законопроекта создает дополнительный, ненужный административный барьер - препятствие на пути реализации жилищных проектов. Необходимо учесть, что Правительство РФ в настоящее время ведет работу по сокращению административных барьеров в жилищном строительстве.

Второй и третий случаи ложно понимаемой Законопроектом избыточности.

Упраздняя часть 5 статьи 41 ГрК и часть 6 статьи 43 ГрК РФ, Законопроект предлагает считать избыточными: а) проекты межевания территории с границами всех образованных земельных участков, а также с ГПЗУ применительно ко всем земельным участкам, образованным для предоставления физическим и юридическим лицам в целях строительства, включая жилищное; б) проекты межевания территории с границами всех образованных земельных участков, а также с ГПЗУ применительно не ко всем, но некоторым земельным участкам, образованным для предоставления физическим и юридическим лицам в целях строительства, включая жилищное.

Законопроектом исключается существующая в настоящее время возможность для юридических и физических лиц после получения прав на земельный участок одновременно с ГПЗУ и техническими условиями переходить к проектированию и строительству без лишних административных барьеров. Законопроект эту рациональную одношаговую схему упраздняет и вводит, как минимум, двушаговую процедурную схему, которую будут вынуждены проходить лица, желающие приобрести права на земельные участки и начать строить:

  1. процедуры предоставления/получения прав на земельный участок (еще без предоставления ГПЗУ);
  2. процедуры подготовки/получения ГПЗУ.

Помимо ошибок в части исключения необходимых видов документации по планировке территории, Законопроект содержит ошибки в отношении состава и содержания такой документации. Это, в частности, относится к:

  • неправомерному введению того, что является неоправданным, избыточным и вредным, - введению в проекты планировки правовых механизмов иного правового института - института градостроительного зонирования (см. третью группу противоречий и ошибок);
  • упразднению нормы части 4 статьи 43 в действующей редакции ГрК РФ, согласно которой "Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий". То есть, Законопроектом предлагается узаконить неправомерное образование земельных участков многоквартирных домов по их контуру,в существенно меньших, чем это необходимо, размерах, что ограничивает права таких землепользователей и позволяет реализовывать "уплотнительную точечную застройку", разрушая городскую среду.

III. Введение дополнительно к институту градостроительного (территориального) зонирования дублирующего института установления правового режима использования земельных участков посредством проектов планировки территории.

Законопроектом предлагается перемешать два различных правовых института - градостроительного (территориального) зонирования и планировки территории следующим образом:

  1. создать новый гибридный правовой институт, сочетающий в себе черты двух институтов - планировки территории и градостроительного зонирования;
  2. обеспечить сосуществование вновь вводимого гибридного института с действующим институтом градостроительного (территориального) зонирования.

Такое смешение предлагается осуществить введением следующих основных норм. Часть 3 статьи 41.1 ГрК РФ в редакции Законопроекта: "Проектом планировки территории определяются допустимые отклонения от предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом". Пункт 3 части 3 статьи 42 ГрК РФ в редакции Законопроекта: "Основная часть проекта планировки территории включает в себя: ... 3) схему границ существующих и планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территориальных зон в границах элемента планировочной структуры". Пункт 7 части 3 статьи 42 ГрК РФ в редакции Законопроекта: "Основная часть проекта планировки территории включает в себя: ... 7) максимально допустимые отклонения от предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом".

Чтобы понять смысл данной новеллы Законопроекта необходимо разобраться в двух вопросах. Как определяется содержание нового гибридного правового института и как он вводится? Как новый гибридный правовой институт предлагается бесконфликтно соотносить с действующим правовым институтом градостроительного (территориального) зонирования?

1. Первый вопрос: как определяется содержание нового гибридного правового института и как он вводится?

При ответе на этот вопрос предстоит доказательно оценить три положения, вводимые Законопроектом:

  • (1.1) установление посредством проектов планировки предельно допустимых отклонений параметров разрешенного строительства;
  • (1.2) ограничение сферы действия института градостроительного (территориального) зонирования вплоть до фактического упразднения его действия в территориальных границах, определяемых проектами планировки;
  • (1.3) "освобождение" проектов планировки территории от необходимости соответствовать документам территориального планирования и градостроительного (территориального) зонирования.

Рассмотрим эти положения.

1.1. Установление посредством проектов планировки предельно допустимых отклонений параметров разрешенного строительства.
Законопроектом предлагается посредством проектов планировки внедряться в содержание градостроительных регламентов правил землепользования и застройки (ПЗЗ) - устанавливать допустимые отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, установленных градостроительным регламентом. В отношении этой новеллы выявляется следующее:

  • во-первых, правовой институт отклонений от предельных параметров определен статьей 40 ГрК РФ в действующей редакции. Этот институт существенно отличается от того, что предлагается Законопроектом под тем же названием. То есть, Законопроект создает внутреннее противоречие в ГрК РФ, называя одним и тем же термином два принципиально отличных друг от друга правовых института;
  • во-вторых, если Законопроектом предлагается посредством проектов планировки варьировать предельные параметры разрешенного строительства применительно к разным объектам (и, соответственно, земельным участкам) в пределах одной и той же территориальной зоны (а иначе невозможно обрести саму возможность существования смысла той нормы, которая предлагается Законопроектом), то рассматриваемая норма прямо противоречит и ЗК РФ, и ГрК РФ - пункту 2 статьи 85 ЗК РФ и части 3 статьи 36 ГрК РФ;
  • в-третьих, выявленный факт наличия противоречий законопроекта ЗК РФ и ГрК РФ (в их действующей редакции) должен быть преодолен посредством введения Законопроектом соответствующих изменений в указанные федеральные законы. Однако, Законопроект таких изменений не предлагает, то есть, создав противоречия, их не упраздняет соответствующими изменениями.

Снятие созданных Законопроектом противоречий требует переписывания базовых, концептуальных положений и в ЗК РФ, и в ГрК РФ. До тех пор, пока эти концептуальные положения не изменены в федеральных законах (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ, часть 3 статьи 36 ГрК РФ), Законопроект в его нынешней редакции не может быть принят к рассмотрению.

1.2. Ограничение сферы действия института градостроительного (территориального) зонирования вплоть до фактического упразднения его действия в территориальных границах, определяемых проектами планировки. Законопроект реализует это положение следующим образом:

  • во-первых, предлагается расширить перечень лиц - правообладателей недвижимости, - которым запрещено самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - виды, содержащиеся как компонент градостроительных регламентов в составе ПЗЗ;
  • во-вторых, создается ситуация, когда практически любой земельный участок в границах проекта планировки может быть выведен из-под действий ПЗЗ и переведен в режим регулирования посредством проекта планировки. Это делается следующим образом: 1) посредством новой части 41 статьи 37 ГрК РФ определяется, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются проектами планировки в отношении объектов различного значения; 2) в подпункте г) пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ (в редакции Законопроекта) определяется, что проектами планировки территории определяются границы зон планируемого размещения всех объектов без исключения; 3) по причине неопределенности в отношении объектов различного значения практически любой объект при желании органов власти может быть "подведен под значение", то есть, под действие проекта планировки (согласно части 41 статьи 37 ГрК РФ) и, соответственно, выведен из-под действия градостроительного зонирования, согласно которому правообладатели земельных участков сохраняют за собой право осуществлять самостоятельный выбор в предустановленных рамках градостроительного регламента. То есть, посредством Законопроекта создаются условия для упразднения права выбора, полтора десятка лет назад введенного в России институтом градостроительного (территориального) зонирования, а вместе с упразднением такого права упраздняется и применение института градостроительного зонирования на территории действия проекта планировки;
  • в-третьих, законопроект предлагает посредством проектов планировки территории определять "схему границ существующих и планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территориальных зон в границах элемента планировочной структуры".

Иными словами, Законопроект предлагает использовать проекты планировки в качестве способа упразднения института градостроительного (территориального) зонирования - правового института, реализуемого ПЗЗ.

1.3. "Освобождение" проектов планировки территории от необходимости соответствовать документам территориального планирования и градостроительного (территориального) зонирования. Эта новелла законопроекта реализуется следующим образом.

Кардинально меняется содержание связи между документацией по планировке территории (ДПТ), ПЗЗ и документами территориального планирования (ДТП), а также содержание предметов согласования документации по планировке территории перед ее утверждением. В действующей редакции ГрК РФ эти вопросы определяются частью 3 статьи 31, частями 10, 11, 12 и 121 статьи 45. Законопроект переформулирует часть 10 статьи 45 и упраздняет часть 11 статьи 45 ГрК РФ, вводит в статьи 45 новую часть 123.

Применительно к ДПТ, утверждаемой органами местного самоуправления (кроме муниципальных районов), законопроектом предлагаются следующие изменения.   

Существующая ситуация: ДПТ подготавливается "в соответствии с требованиями ... градостроительных регламентов" (часть 10 статьи 45 ГрК РФ в действующей редакции), то есть, в соответствии с ПЗЗ при том, что подготовка ПЗЗ осуществляется "с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования" (часть 3 статьи 31 ГрК РФ). То есть, ДПТ ныне еще должна подготавливаться в контексте содержательных связей с документами территориального планирования и ПЗЗ.

Вскрытый смысл предлагаемых Законопроектом изменений:

  • в юридическом смысле ДПТ не обязана соответствовать ПЗЗ (достаточно учитывать ПЗЗ, а учет не запрещает наличия противоречий в некоторой части, которая не формализуется, то есть, противоречия допустимы);
  • в юридическом смысле ДПТ не обязана учитывать ДТП (достаточно лишь факта наличия ДТП);
  • Законопроект создает такую ситуацию, когда ДПТ будет "свободна от необходимости" следовать и ПЗЗ, и ДТП. Это положение закрепляется частью 12.3 статьи 45 ГрК в редакции Законопроекта, согласно которой ДПТ перед утверждением проверяется "на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи";
  • документация по планировке территории должна проверяться на соответствие так переформулированным требованиям, что для ДПТ упраздняется необходимость соблюдать соответствие ПЗЗ и учитывать документы территориального планирования.

Указанные положения Законопроекта, направленные на обеспечение неправомерной "юридической свободы" документации по планировке территории от документов территориального планирования и правил землепользования и застройки, фактически разрывают преемственность и взаимосвязь документов планирования, градостроительного проектирования, узаконивают возможность для реализации деструктивной градостроительной политики.

2. Второй вопрос: как новый гибридный правовой институт предлагается соотносить бесконфликтно с действующим правовым институтом градостроительного (территориального) зонирования?

Анализ показывает, что бесконфликтность невозможна, Законопроект создает противоречие, которое неминуемо приведет к конфликтам:

  • с одной стороны, существуют ПЗЗ, утвержденные в соответствии с федеральными законами - в соответствии с пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ и частью 3 статьи 36 ГрК РФ, а ПЗЗ с момента введения в действие утвержденного проекта планировки не упраздняются в соответствующей части, но продолжают действовать в полном объеме (поскольку ПЗЗ не могут быть упразднены по факту принятия проекта планировки);
  • с другой стороны, после утверждения согласно положениям Законопроекта будут действовать проекты планировки территории, которые будут противоречить и ЗК РФ, и ГрК РФ, и, соответственно, действующим ПЗЗ (которые соответствуют и ЗК РФ, и ГрК РФ).

Очевиден факт создания Законопроектом противоречия между двумя федеральными законами (между ЗК РФ и ГрК РФ - в случае принятия последнего в редакции Законопроекта) и внутри одного и того же федерального закона (внутри ГрК РФ). Поскольку не предъявлены нормы, которые снимали бы указанное противоречие, то Законопроект в указанном отношении является неприемлемым.

IV. Исключение статьи о градостроительных планах земельных участков из главы ГрК РФ о планировке территории, что ведет к искажению правового статуса таких планов и ошибочно представляет их подготовку как действие по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

Выше было доказано, что позиция Законопроекта, согласно которой ГПЗУ не может быть одним из результирующих документов, завершающих процесс планировки территории (см. вторую группу противоречий и ошибок Законопроекта), является неправильной, нерациональной. Помимо нерациональности такая позиция Законопроекта "подвешивает" ГПЗУ в том отношении, что он по формальным основаниям как бы "лишается права" принадлежать институту планировки территории и, соответственно, должен быть перемещен в другую главу. Какую? Законопроект предлагает главу об информационном обеспечении градостроительной деятельности. Однако, анализ показывает, что отсутствуют логико-правовые основания как для "лишения права" ГПЗУ принадлежать институту планировки территории, так и для размещения статьи о ГПЗУ в главе об информационном обеспечении градостроительной деятельности. Вопрос этот является принципиальным вопросом о правовом статусе и смысловом наполнении одного из важнейших документов в системе правового градорегулирования. Противоречия и ошибки Законопроекта в указанной части определяются следующими положениями.

  1. Размещение Законопроектом статьи о ГПЗУ в главе об информационном обеспечении градостроительной деятельности могло бы быть оправдано, если бы не возникало противоречия в следующем отношении: а) ГПЗУ - это документ, который требуется специально подготавливать; б) по факту предлагаемого Законопроектом перемещения статьи о ГПЗУ состоялось "утверждение по умолчанию" того, что подготовка ГПЗУ осуществляется в порядке рутинного ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Правомерно ли это? Может ли подготовка ГПЗУ являться одним из видов действий по рутинному ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД)?
  2. Очевидно, что в рамках ведения ИСОГД не могут создаваться новые юридически значимые документы, с утверждением которых возникают новые обязательства и новые права как для публичной власти, так и для частных лиц. Такие документы, будучи созданными и утвержденными вне ИСОГД, размещаются в ИСОГД. Вот почему порядок подготовки и утверждения таких документов описан не в главе об ИСОГД, а в иных главах: в главе "территориальное планирование" - применительно к документам территориального планирования, в главе "градостроительное зонирование" - применительно к ПЗЗ, в главе "планировка территории" - применительно к документации по планировке территории.
  3. Тогда к каким видам документов должны быть отнесены ГПЗУ: к тем, которые подготавливаются вне ИСОГД и размещаются в ИСОГД, либо к тем, которые в системе ИСОГД и подготавливаются, и размещаются - "существуют, не выходя за пределы ИСОГД"? Чтобы ответить на этот вопрос необходимо ответить на первичный вопрос: какие новые, ранее не существовавшие права и обязанности, возникают у публичной власти и частных лиц с момента утверждения ГПЗУ? Ответ складывается из следующих положений:
  • ГПЗУ - это документ, который должен выполнить две функции - технологическую и правовую. Выполнение технологической функции - это предоставление необходимой и достаточной информации (со стороны публичной власти) для подготовки проектной документации для строительства объекта. Выполнение правовой функции - это предоставление правовых гарантий относительно того, что информация, содержащаяся в предоставленном ГПЗУ будет иметь юридическую силу на некоторый период времени, достаточный для того, чтобы подготовить проектную документацию и в соответствии с ней выполнить строительство и получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию;
  • выполнение правовой функции означает также необходимость решить правовую коллизию: а) с одной стороны, всегда существует право на изменение правового режима использования земельных участков посредством внесения изменения в ПЗЗ; б) с другой стороны, застройщик заинтересован в сохранении статус-кво с момента начала проектирования на весь период строительства. Очевидно, что решить эту коллизию можно лишь одним способом: публичная власть дает право застройщику действовать в течение фиксированного периода времени согласно исходному правовому режиму, невзирая на изменения, которые в этот период времени могут состояться;
  • указанное право не может возникнуть без утверждения особого документа - ГПЗУ.

Это значит, что в силу правовой логики ГПЗУ не может быть сугубо технологическим документом, но должен быть документом, порождающим и гарантирующим соблюдение особых прав, возникающих с момента утверждения именно этого и никакого иного документа. Поэтому ГПЗУ должен быть документом, который подготавливается и утверждается вне системы ИСОГД.

4. Подтверждением указанного вывода и правового статуса ГПЗУ являются положения и самого Законопроекта, в частности, следующие положения:

  • с одной стороны, сохраняется часть 5 статьи 57 ГрК РФ, согласно которой определяется общий порядок ведения ИСОГД;
  • с другой стороны, частью 10 статьи 572 ГрК РФ в редакции Законопроекта определяется: "порядок выдачи градостроительного плана земельного участка устанавливается Правительством Российской Федерации".

Очевидно, что если бы ГПЗУ был рядовым документом, то не потребовалось бы применительно именно к этому единственному документу, как бы производимому в системе ИСОГД, устанавливать Правительством РФ особые процедурные регламентации при наличии общих для ИСОГД регламентаций. Тем самым, Законопроект прямо подтверждает положение, доказанное выше: ГПЗУ не может подготавливаться в режиме ведения ИСОГД. Это значит, что правовая логика делает невозможным ситуацию размещения статьи о ГПЗУ в главе об информационных системах обеспечения градостроительной деятельности - вскрывает ошибку Законопроекта.

Эта ошибка Законопроекта должна быть исправлена. Для этого есть два способа - рациональный и менее рациональный:

  1. рациональный способ - оставить неизменной действующую редакцию ГрК РФ, а именно: а) сохранить ситуацию, согласно которой ГПЗУ может подготавливаться в составе проектов межевания - при образовании новых земельных участков из состава публичных земель для предоставления в целях строительства; б) сохранить название главы 5 ГрК РФ - "Планировка территории";
  2. менее рациональный способ. Если все же принимается решение об упразднении возможности подготавливать ГПЗУ в составе проектов межевания (при образовании новых земельных участков из состава публичных земель для предоставления в целях строительства), то: а) статья о ГПЗУ не упраздняется и не переводится в другое место из главы 5 ГрК РФ; б) название главы 5 ГрК РФ уточняется следующим образом - "Планировка территории. Градостроительные планы земельных участков".
Пятая группа иных противоречий и ошибок Законопроекта.
  1. Законопроект предлагает освободить из-под сферы ведения ГрК РФ Москву и Санкт-Петербург, предоставив им исключительное право регулировать отношения в области градостроительного зонирования без соотнесения с положениями федерального Кодекса. Эта новелла противоречит: части 3 статьи 3 ГрК РФ; Конституции РФ, в которой предусмотрены только три вида законодательства, состоящие (а) в исключительном ведении РФ, (б) в исключительном ведении субъектов РФ, (в) в совместном ведении РФ и субъектов РФ, но не предусмотрена возможность быть четвертому виду законодательства - не предусмотрена возможность в рамках одного и того же вида законодательства быть смесям, разным институтам, находящимся частично в совместном ведении РФ и субъектов РФ, и частично - в исключительном ведении субъектов РФ. В рассматриваемом случае не может быть иного, как только совместного ведения РФ и субъектов РФ. То есть, порядок утверждения ПЗЗ в Москве и Санкт-Петербурге не может определяться без учета положений ГрК РФ.
  2. Законопроект предлагает расширить основания для применения института развития застроенных территорий, механистически включив в эти основания случаи, когда на территориях располагаются "иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту". Ошибочность данной позиции определяется следующими положениями:
    - ныне действующий институт развития застроенных территорий применяется в случаях, когда правоотношения выстраиваются между правообладателями недвижимости, ограниченными в своих экономических возможностях самостоятельно преобразовывать принадлежащую им недвижимость - с одной стороны, и внешними инвесторами-застройщиками, обладающими экономическими возможностями преобразовывать не принадлежащую им недвижимость в виде ветхих и аварийных многоквартирных домов - с другой стороны;
    - рассматриваемое нововведение относится к ситуации, кардинально отличной от той, которая ныне регулируется действующим институтом развития застроенных территорий, а именно, Законопроектом предлагается выстраивать правоотношения между двумя группами экономически активных субъектов - между "сильными и сильными", между правообладателями недвижимости, экономически способными преобразовывать принадлежащую им недвижимость, и внешними инвесторами-застройщиками, в пользу которых экономически активные правообладатели недвижимости предположительно передают права на принадлежащую им недвижимость по процедурным схемам выстраивания фактически противоположных правоотношений между "слабыми и сильными";
    - Законопроект механистически пытается распространить правовые процедуры, "работающие" при ограниченной области правоотношений между "слабыми и сильными", на область кардинально иных правоотношений между "сильными и сильными". Очевидно, что такое механистическое расширение области применения ныне применяемого института развития застроенных территорий не может быть эффективным, для этого необходимо вводить иные, модифицированные правовые институты.
    -Законопроект не содержит соответствующих предложений, а то, что предложено, не является оправданным и рациональным с правовой и практической точек зрения.
  3. Законопроект создает неопределенность в отношении ГПЗУ, необоснованно создавая возможность того, что такие планы могут содержать не фиксированный состав правовой информации. Этим открывается возможность создания на практике неоправданных дополнительных административных барьеров, преодолеваемых, в том числе, коррупционными действиями.
  4. Законопроект, не исправляя ошибки, ранее совершенные введением изменений в ГрК РФ, как бы легализует их - распространяет в практику будущих действий следующие противоречия и ошибки:
    - мнимую необходимость ненужного определения в проектах планировки "зон планируемого размещения объектов" - зон, которые должны фиксироваться (и фактически фиксируются обозначением мест расположения объектов) в документах предшествующей стадии - в документах территориального планирования;
    - освобождение государства в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации от ответственности за утвержденные ими документы территориального планирования - освобождение, состоявшееся путем упразднения ранее действовавшей части 1 статьи 59 ГрК РФ (при сохранении такой ответственности для органов местного самоуправления);
    - иные ошибки Законопроекта, порожденные как неизбежный результат некритического отношения к ранее принятым ошибочным изменениям ГрК РФ.

Полностью материал доступен по ссылке.

  0
  2646
Темы
Актуально
Светодиоды как дизайнерский прием
30.11 Светодиоды как дизайнерский прием
С помощью световых решений легко можно привлечь внимание к определенному участку комнаты или ландшафта, а другой сделать незаметным.
 
  2723
Всемирный фестиваль архитектуры - 2016
30.11 Всемирный фестиваль архитектуры - 2016
В этом году в повестке дня были такие темы, как перспективы дальнейшей урбанизации, вопросы жилищного строительства и другие.
 
  2403